Главная страница  -  Мы думаем


01.11.2004   Европейская Конституция: с чем ее едят, или надо ли ее есть

1. Как все начиналось

 

25 марта 1957 года в Риме шесть государств подписали Договор о создании Европейского экономического сообщества. Спустя годы сообщество разрослось до Европейского Союза, а интеграция, помимо экономики, затронула и такие сферы, как внешняя политика, оборона, внутренние дела и правосудие. Становилось все более ясно, что нужна новая база для европейской интеграции, особенно после расширения ЕС.

 

В декабре 2001 года главы стран-членов ЕС решили созвать новый орган – Европейский Конвент, включающий в себя представителей европейских учреждений, а также национальных парламентов и правительств (в том числе и из стран-кандидатов на вступление в ЕС). Конвент работал с февраля 2002 года до июля 2003, и плодом его работы стал проект Европейской Конституции, которая должна заменить международные договоры, определяющие сейчас механизмы функционирования Европейского Союза.

 

После этого проект был передан Межправительственной конференции – специальному органу, состоящему из представителей правительств стран ЕС, и решающему вопросы, связанные с изменениями в учредительных договорах ЕС. После длительных переговоров 18 июня 2004 года текст нового договора был утвержден. 29 октября он будет подписан, а затем должен быть ратифицирован в каждом государстве-члене ЕС.

 

2. Новое государство на карте мира?

 

На самом деле принятие Европейской Конституции вовсе не означает, что создается новое государство. Даже само название «Европейская Конституция» не совсем корректно – документ официально называется «Договор о создании Конституции для Европы». Основная его цель утилитарна – свести в единый текст те документы, которые на данный момент регулируют основные вопросы деятельности Европейского Союза, сделать их более понятными. Учтено и то, что процесс европейской интеграции идет вперед, поэтому в новый документ включены и новые вопросы, ранее характерные лишь для национальных конституций, – например, общие ценности, основные права человека, символика. В то же время суверенитет государств остается непоколебимым – Конституция не вступит в силу, пока ее не ратифицируют все подписавшие ее государства. Консенсус необходим и для изменения Конституции. Так что по-прежнему основной тон в международной политике задают независимые государства, а ЕС получает только те полномочия, которые ему готовы отдать. Самое главное новшество здесь то, что Европейский Союз все же сам становится юридическим лицом – субъектом международного права.

 

3. Что у нее внутри?

 

Конституция состоит из Преамбулы и четырех частей. Часть 1 посвящена основным принципам деятельности ЕС и общим европейским ценностям. Часть 2 придает юридическую силу ранее принятой Хартии об основных правах. Самая объемная Часть 3 регулирует деятельность органов ЕС и определяет ход принятия решений в любой области в компетенции ЕС. Часть 4 посвящена заключительным и переходным вопросам.

 

В число общих европейских ценностей после длительных дебатов вошло и уважение к правам меньшинств. Этот вопрос инициировали представители Венгрии, а вот наше правительство не поддерживало это предложение. Несмотря на лоббирование со стороны католических государств, среди ценностей не упомянуто христианство – Европа уже не та, что раньше...

 

После вступления в силу Конституции Европейский Союз сможет присоединиться к Европейской Конвенции о защите прав человека. Во-первых, после этого юридические учреждения ЕС смогут применять нормы Конвенции как общие принципы права ЕС. Во-вторых, Европейский суд по правам человека в Страсбурге, видимо, сможет рассматривать и жалобы на нарушения прав человека, допущенные учреждениями ЕС.

 

Принципы гражданства ЕС с принятием Конституции не изменятся – по-прежнему, лишь гражданин государства-члена ЕС будет считаться гражданином Союза. Так что напрямую Конституция статус неграждан Латвии не изменит.

 

Принципиально новой нормой в Конституции является регулирование порядка выхода из состава ЕС. Очевидно, с ростом количества членов Союза и эта проблема может стать актуальной.

 

4. Делимся властью

 

Большое внимание проект уделяет разделению полномочий между государствами и Европейским Союзом. Сейчас такое разделение неочевидно – нормы о компетенции разбросаны по различным статьям учредительных договоров. Теперь же в эксклюзивной компетенции Европейского Союза будут:

- вопросы таможни;

- правила конкуренции, необходимые для внутреннего рынка;

- монетарная политика для государств, валютой которых является евро (в том числе и для всех новых членов);

- консервация морских биологических ресурсов в соответствии с общей политикой в области рыболовства;

- общая коммерческая политика.

Это значит, что государства будут не вправе издавать нормативные акты в указанных областях, если они не уполномочены на это Союзом.

 

В основном, Европейский Союз будет делить сферы компетенции с государствами-членами. Таким образом, члены ЕС смогут принимать нормативные акты в тех областях, которые не урегулированы нормативными актами ЕС. К сферам совместной компетенции относятся:

- внутренний рынок;

- некоторые аспекты социальной политики;

- экономическая, социальная и территориальная солидарность;

- сельское хозяйство и рыболовство, за исключением консервации морских биологических ресурсов;

- среда;

- защита прав потребителя;

- транспорт;

- трансевропейские сети;

- энергетика;

- сфера свободы, безопасности и правосудия;

- общая безопасность, касающаяся вопросов здоровья общества.

В сфере общей политики в вопросах иностранных дел и обороны государство может строить свою внешнюю политику так, чтобы это не мешало общей внешней политике ЕС. В этой области, по всей видимости, интеграция будет продолжаться, чтобы в перспективе была создана общая система внешней политики и обороны.

 

Помимо этого, есть сферы, в которых основная роль сохраняется за государствами, однако Европейский Союз вправе предпринимать координирующие и поддерживающие действия. Такими сферами являются:

- защита и улучшение здоровья людей;

- промышленность;

- культура;

- туризм;

- образование, молодежная политика и профессиональное обучение;

- гражданская оборона;

- административное сотрудничество.

 

Резюмируя, можно сказать, что сферы компетенции ЕС разрослись незначительно – например, в области правосудия и внутренних дел, туризма, спорта. Нововведения вносят ясность по поводу разделения сфер влияния. Поневоле приходит на ум государственное устройство СССР, где использовались те же механизмы разделения компетенции между Москвой и союзными республиками (например, оборона регулировалась из центра, а внутренние дела были в совместной компетенции).

 

В то же самое время разделение сфер влияния не является догмой. К примеру, даже в тех областях, которые не относятся к сфере компетенции Союза, есть определенный механизм принятия решений на уровне ЕС, если это необходимо для достижения целей Союза, закрепленных в Конституции. С другой стороны,  действует принцип субсидиарности – в сферах, где нет эксклюзивной компетенции ЕС, решения на уровне Союза принимаются лишь тогда, когда соответствующие цели не могут быть достигнуты государствами по отдельности. За соблюдением принципа субсидиарности будут внимательно следить национальные парламенты: каждый национальный парламент сможет в течение шести недель с подачи законодательного предложения Комиссией на рассмотрение Совета министров составить мотивированное мнение по поводу этой инициативы. Комиссия должна будет пересмотреть своё предложение, если более 1/3 национальных парламентов будут считать, что принцип субсидиарности не соблюден. Таким образом, Комиссия и органы ЕС смогут избежать обвинений в том, что они вмешиваются в область компетенции государств. Однако думаю, что и в будущем Суд Европейского Сообщества в Люксембурге рассмотрит немало дел, связанных с разделением компетенции.

 

5. Права человека

 

В свое время Хартия об основных правах принималась как политический документ, содержащий принципы, а не нормы. Это не мешало ссылаться на нее при рассмотрении дел в Суде Европейского Сообщества как на дополнительный источник права. После вступления в силу Конституции Хартия приобретет характер юридического документа, – она станет обязательной к применению на всем правовом пространстве Союза, как в Суде Сообщества, так и в национальных судах. С этим фактом связана довольно значительная проблема, последствия которой пока сложно прогнозировать. С одной стороны, круг прав, гарантированных Хартией, гораздо шире списка, предусмотренного Европейской Конвенцией о защите прав человека. Например, Хартия включает в себя социальные и биоэтические права, защиту окружающей среды и прав потребителя. С другой стороны, Хартия была написана как политический документ, поэтому с юридической точки зрения ее нормы достаточно неконкретны. Надеюсь, интерпретация Хартии даст толчок более широкому пониманию прав человека на европейском континенте.

 

6. Больше учреждений – хороших и разных

 

Конституция увеличит число членов Европейского Парламента – их будет 750, независимо от дальнейшего расширения ЕС. У каждого государства будет от 6 до 96 представителей в ЕП – конкретное число будет единогласно утверждать Европейский Совет.

 

Европейский Совет, состоящий из глав государств или правительств, сейчас не является постоянным органом ЕС. После вступления в силу Конституции он станет постоянным органом со своим административным аппаратом. Функции Совета остаются прежними: создание политического импульса; Совет не будет заниматься законодательной деятельностью. Главное новшество, внесённое Конституцией, состоит в том, что Европейский Совет выбирает своего президента на срок в 2,5 года (максимум на 5 лет в случае переизбрания). Президент не может исполнять других функций. По Конституции, в его обязанности входит подготовка сессий Совета и представительство ЕС в области внешней политики и безопасности. Чтобы президент не превышал своих полномочий, Конституция их строго ограничивает: подготовка сессий Европейского Совета должна вестись совместно с президентом Европейской Комиссии, а функция внешнего представительства ограничена полномочиями министра иностранных дел.

 

Совет министров ЕС по-прежнему будет играть главную роль в законодательном процессе. Председательствовать в Совете министров, как и прежде, будут все государства в порядке ротации. Решения Совета министров будут, в основном, приниматься квалифицированным большинством голосов. Вопрос о квалифицированном большинстве был основным камнем преткновения при разработке Конституции. Согласно утвержденному тексту, с 1 ноября 2009 года решение будет считаться принятым, если за него проголосовало 55% стран-членов ЕС (при этом число стран не может быть меньше 15), в которых живет не менее 65% населения Союза. Помимо этого, блокирующее меньшинство, чтобы решение не было принято, должно представлять, по меньшей мере, 4 государства. Если голосование проходит по вопросу, который не инициировала Европейская Комиссия или министр иностранных дел, то «за» должны проголосовать 72% стран-членов ЕС.

 

Важным нововведением является создание поста министра иностранных дел ЕС. Это будет человек, ответственный за общую политику ЕС в области иностранных дел и безопасности. Министр иностранных дел одновременно будет являться вице-президентом Европейской Комиссии.

 

Что касается самой Европейской Комиссии, то основные дебаты развернулись вокруг числа комиссаров. До 2014 года каждое государство будет представлять один комиссар; затем количество комиссаров уменьшится, они будут представлять 2/3 государств. Государства будут получать право номинировать комиссаров в порядке ротации.

 

Сфера компетенции Суда Европейского Сообщества будет несколько расширена. Помимо этого, инициировать дело в суде в некоторых случаях смогут и физические и юридические лица. Такое дело будет возможно, если заявителя напрямую затрагивает оспариваемый акт, который не требует введения на национальном уровне.

 

7. Закон есть закон

 

После вступления в силу Конституции кардинально изменится система нормативных актов ЕС. Как известно, сейчас деятельность ЕС базируется на трех опорах: экономическое сообщество, общая оборонная и внешняя политика и общая политика в сфере внутренних дел и правосудия. В каждой их этих трех сфер и порядок принятия решений, и названия актов различны – всего таких актов 15.

 

Конституция «сносит» три опоры и гармонизирует процедуру принятия решений. В результате остаются только шесть актов ЕС – законодательные (европейские законы и европейские рамочные законы), не законодательные, но юридически обязывающие акты (регламенты и решения), необязательные акты (мнения и рекомендации). В каждой сфере довольно четко регламентируется, согласно какой процедуре следует принимать решение, и в какой акт его облечь.

 

Особое внимание следует уделить европейским законам и рамочным закон. Европейский закон – это нынешний регламент (регула), то есть акт, который применим напрямую, без каких-либо действий государства. Европейский рамочный закон больше похож на нынешнюю директиву, которая определяет цель и основные принципы действий, а государство само решает, каким образом добиваться цели.

 

Здесь можно прогнозировать серьезную путаницу, учитывая то, что актам одного названия будет соответствовать разное содержание. Явно невозможно в одночасье переиздать все документы Союза с новыми названиями. Так что такие перемены могут увеличить количество дел в Суде Европейского Сообщества.

 

Как и прежде, основная роль в подготовке законодательных инициатив будет принадлежать Европейской Комиссии. Однако Конституция дает возможность миллиону граждан из разных государств предложить Комиссии законопроект. Таким образом, граждане получают право, которое уже есть у Совета министров и Европейского Парламента. Комиссия не обязана представить такой закон, но, видимо, будет чутко относиться к законодательным предложениям.

 

8. Когда начнется новая жизнь?

 

1 ноября 2006 года – в случае, если к тому времени все государства, подписавшие договор, его ратифицируют. Если этого не произойдет, то семеро будут ждать одного – Конституция вступит в силу только после ратификации всеми нынешними членами ЕС.

 

Сама по себе Конституция не регулирует, что нужно для ратификации – этот вопрос отдан на откуп государствам. Например, Тони Блэр уже заявил, что в Великобритании будет проведен референдум. Другие страны считают достаточной ратификацию парламентом.

 

Согласно Конституции Латвии, ратификацию Европейской Конституции можно передать на референдум, если этого требуют, по меньшей мере, половина членов Сейма. На такой референдум, чтобы признать его состоявшимся, должна прийти как минимум половина от того числа избирателей, которые участвовали в последних выборах Сейма.

 

Нужен ли референдум в Латвии? По моему мнению, нужен хотя бы затем, чтобы дать возможность жителям страны ознакомиться с новыми правилами игры в ЕС, осознать свои возможности влияния на процессы.

 

Как голосовать на референдуме? «За» проект Конституции. Мы уже в Европейском Союзе, поэтому надо использовать всякую возможность сделать ЕС лучше, ближе к каждому человеку. Договор о создании Конституции для Европы дает такую возможность.

Комментарии


Символов осталось: